TÄISMAHUS: „Igaüks krabab nii palju kui võimalik”

Ilus roosade seinte ja punase katusega renoveeritud koolimaja, mille hoovil nihelevad 1. septembril koolijütsid – kaamerate surina saatel, paatoslikke sõnu lausuva uhke vallavanema pilgu all. Uhiuued maadlusmatid veel aasta eest räämas seisnud spordihoone värskelt renoveeritud saalis säravad valla- ja maakonnalehe esiküljefotol. Ilmselt nii mõnelegi meist tuttavad kaadrid viimasest kümmekonnast aastast, kui euroraha hakkas ojadena haridus- ja sotsiaalobjektide korrastamiseks Eestisse voolama.

Samal ajal kaasnevad nende objektidega anekdootlikud juhtumid, kuidas tublid vallajuhid üksteise võidu oma valdusi värskeks vuntsivad, mõtlemata grammigi sellele, kas nad kümmekonna aasta pärast jõuavad püstitatud ujulaid ja staadione ka üleval pidada. Ikka ja jälle manitsevad asjatundjad: kas ühtäkki avanenud rahakraanidest voolavaid eurojõgesid juhtides on mõeldud ka sellele, mismoodi teineteist dubleerivaid objekte vältida ja raha rahva elukeskkonna parandamiseks võimalikult mõistlikult kasutada?

Eile avalikustatud riigikontrolli audit, mis tehti mullu veebruarist novembrini Euroopa Liidu raha kasutamise kohta omavalitsuste sotsiaalse ja haridusliku iseloomuga taristu – koolid, spordirajatised, noortekeskused – arendamiseks üritabki just sellele küsimusele vastust leida. Põhilised järeldused: puudub ülevaade senistest hoonetest, koolimajade hoogne remontimine käis üldhariduskoolide reformikava puudumise kiuste, valikuprotsessid on läbipaistmatud ja vähe kontrollitakse seda, kas uhked majakarbid üldse avalikke teenuseid parandavad ja sisulisi probleeme lahendavad. Teisalt tõdeb riigikontroll kahekümne auditi objektiks olnud (Euroopa Liidu tõukefondidest kahel programmiperioodil 2004–2006 ja 2007–2013 rahastatud) projekti puhul, et raha on kasutatud sihipäraselt ja inimesed on kahtlemata avalikke teenuseid juurde saanud.
Oluline on meeles pidada, et riigikontroll saabki kontrollida vaid raha kasutamise vastavust reeglitele. Seda, kas tegemist on mõistliku kasutamisega või on – parafraseerides peaministri lennukat väljendit – tegemist sülle kukkunud raha arutu külvamisega, riigikontroll hinnata ei saa. Kuid teisalt kumab auditist sellegipoolest tähelepanekuid, et avaliku raha (mida muud Euroopa Liidugi raha on?) kasutamine pole alati läbi mõeldud ja nn kõrvutiehitatavate ujulate fenomeni kordumine on mis tahes Eestimaa nurgas enam kui tõenäoline.

Uuritud ajavahemikul jagati koolide, noortekeskuste ning teavitamis- ja nõustamiskeskuste jaoks nende EL-i programmide kaudu omavalitsustele 168 miljonit eurot ehk üle 2,6 miljardi krooni. Kuna sellele lisanduvad veel riigi enda, Norra riigi eraldatud ja saastekvootide müügist saadud kümned miljonid eurod, tõstatab riigikontrolli audit tõsiseid küsimusi euro- ja muude miljonite planeerimata betoonisse matmise kohta. Ehk teisisõnu: riigi tasandil puudub ühtne ettekujutus, kuhu ja mis eesmärkidega investeerida, et kohalike inimeste huve võimalikult hästi kaitsta.

Pole vallavanem!

Tsitaat artikli pealkirjas pärineb ühelt riigikontrolli küsitletud nimetult omavalitsusjuhilt, kes just nende sõnadega iseloomustas investeeringuobjektide valikut ja hindamist. „Igaüks krabab nii palju kui võimalik. Maavanema roll on suur null. Maavanem ainult küsib, kas ta ka tohib tulla koosolekule,” tsiteeritakse küsitletu vihjet sellele, et maakonnas justkui sõnaõigust omava maavanema asemel teevad pingerea omavalitsusjuhid ise. „Sisuliselt pole tal mingit võimu. Peaks ikka olema nii, et projektide vahel toimub tegelik konkurents, mitte raha ei jaotata ära.”

Eelöeldut täiendab tabavalt Tartu ülikooli regionaalplaneerimise dotsent, pikka aega riigi halduskorraldust kritiseerinud Garri Raagmaa. „Omavalitsused on jäetud „käeväristaja” rolli, kes iga hinna eest üritavad investeeringuid saada,” ütleb ta. „On sul siis sõber minister või hea tähtede seis taotluste esitamisel.” Kuna kindlat rahastamismudelit pole ja eelarved muutuvad igal aastal (viimased löögid olid maamaksu kaotamine ja kriisieelarve jätkamine), siis ei mõelda Raagmaa sõnul sellele, kas oleks mõtet teha midagi naabriga koos, kas investeeritav objekt on üldse õige suurusega ja seda pikemaks ajaks. „Kui sa maja ei ehita, siis sa pole ikka vallavanem,”
võtab Raagmaa omavalitsusjuhi taset hindava hoiaku üldistades kokku. „Sisu kipub olema teisejärguline, sest kui ikka maja on renoveeritud, on see kõva sõna! Samas on vaid üksikuid KOV-e, kes on leidnud õpetajatele palgalisa või tegelenud ettevõtluse arendamise ja seega töökohtade loomisega.”

Eelöeldule sekundeerib ettevaatlikumas sõnastuses ka riigikontroll, kes on esile toonud projektide hindamise ebaselguse ja omavalitsuste omavahelised poliitilised kokkulepped. Hindamisprotokollid ei paku „olulist lisateavet, kuidas [hindamis]komisjoni eelistused ja projektide paremusjärjestus on kujunenud”, märgib audit koolide renoveerimise kohta. „Sisulisi põhjendusi, miks ühe või teise projekti kasuks otsustati, protokollidest ei leia,” kõlab hinnang noortekeskuste puhul.

Imik ja rauk rahvamajja

Oma valda uhke uue maja ehitamise teine eeldus on aktiivse pealehakkamise kõrval oskus taotluste esialgseid variante niimoodi kirjutada, et hindamiskomisjonis joone peale jõuda ja seeläbi kuldsed eurokraanid avada. Näiteks märkisid Järvakandi vald oma rahvamaja ja Kambja oma noortekeskuse taotluses, et nende projektidest lõikavad kasu vastavalt kõik vallaelanikud ja kõik noored. Seevastu Märjamaa vald ja Võru linn nimetasid sarnaste projektide puhul kasusaajateks vastavalt rahvamaja kasutajaid ja spordikeskuse külastajaid. Ehk teisisõnu: euroinvesteeringu kindlustamiseks kirjutatakse rahvamaja puhul meelsasti kasutajateks kõik valla elanikud imikust raugani ja turismiobjekti puhul kõik kuu aja jooksul autoga vallast läbi vurajad. Niimoodi läbitakse esimene filter. Hiljem raha küsima minnes aga esitatakse väiksem kasusaajate arv, mis võib olla üsna võrreldav mõne „joonealuse” projektiga.

Siit koorubki välja auditi tõsiseim järeldus: raha jagades on sisuliselt jäetud tähelepanuta, kas mingi investeering peab silmas ka kohaliku elu pikaajalist säilimist. See ei tähenda, et omavalitsusjuht ei peaks püüdma valda ehitada uusi hooneid, vaid pigem seda, et riiklikult tuleks vaadata, kus neist hoonetest kõige rohkem kasu oleks.

Ujula on, töökohti mitte

Näiteks renoveeriti aastate vältel miljonite eest koole ja lasteaedasid, teadmata, millised koolid eeldatava koolivõrgu korrastamisega alles jäävad ja millised kaovad. „[Koolivõrgu] reformimises ei kahtle ühiskonnas keegi, aga samal ajal venitatakse selgete lahenduste, otsuste ja vastutaja paikapanemisega,” osutab riigikontroll. Kasutades juba üsna kulunud väljendit: ministeeriumid tegutsevad omaette vürstiriikidena, kus rahajagamine ja ülesvuntsitud majade tulevik on justkui kaks eri asja.

„Mitukümmend kooli sai raha, ehkki polnud selge, millised gümnaasiumid sellisel kujul jätkavad,” juhib ka Garri Raagma tähelepanu, et ehk pidanuks koolide sellises mahus renoveerimise asemel rahajagamist teisiti korraldama.

Selles Raagmaa mõtteteras peitubki ehk riigikontrolli auditi tähtsaim mõte: mörti ja telliseid tassiti rõõmsasti linnadesse ja valdadesse, et avamiskääre klõbistada ja Euroopasse edukast toetuste kasutamisest raporteerida. Ent see, kuidas selle raha abiga pikema aja jooksul pidurdada kohaliku elu hääbumist ääremaadel ja hoida inimesi suurematesse linnadesse kolimast, ei tulnud konkureerivaid staadione ja ujulaid ehitades kellelegi pähe.

„Riigi ega ka omavalitsuste poolt töökohtade tekkimisele ei vaadatud. Toonasel heaoluperioodil pandi raha julgelt sotsiaalinfrastruktuuri – astusime Euroopa Liitu, intressid kukkusid ja laenu võeti nii, kuidas aga sai, ja ehitati valmis uusi objekte. Kuid sisuga ja ettevõtluse poolega väga ei tegeletud.”

Ministeerium lubab kaarti

Kuidas on lood rahvafolkloori jõudnud juhtumitega, kus naabervallad teevad eurorahaga teineteist dubleerivad objektid (ujulad, staadionid, kooliremondid), selmet teha ühte kohta ujula ja paarikümne kilomeetri kaugusele staadion? Neid näiteid analüüsides nendib riigikontroll siiski, et kuigi sarnaste teenuste osutajad paiknevad suhteliselt lähestikku, „ei mõjuta … nad … oluliselt üksteise toimimist”. Põhjuseks on, et spordisaali kasutab peamiselt kohalik kool ja sanatooriumi teeninduspiirkond ulatub valla piiridest kaugemale. Sellegipoolest soovitab riigikontroll kaarti kõigi sotsiaalse taristu objektidega, et ka raha jagades saaks hinnata nn kõrvutiasuvate ujulate võimalikku efekti. Siseministeerium omalt poolt lubas, et vastavaid üleriigilisi kaarte juba koostatakse.
Kas aga kaarditegemisest jõutakse järgmiste aastate jooksul ka sisulise ja mõtestatud tegevuseni? Seda saame ilmselt hinnata alles aja möödudes.

Raha sai nimekirja sabassörkija

Üks tähelepanuväärsemaid näiteid isegi hindamiskomisjoni eirates tehtud rahaeraldisest pärineb 2008. aastast. Toona oli Abja valla noortekeskuse projekt üldises pingereas 152 projekti hulgas alles 134. kohal. Ent hindamiskomisjonist mööda minnes otsustas valitsus tolle aasta juunis nimekirja muuta. „[Kabinetinõupidamisel] leiti, et senisest enam tähelepanu peaks pöörama nn tõmbekeskustest eemal asuvatele kantidele,” märgib riigikontrolli audit.
Seda, millised täpsed paremusjärjestuse muutmise alused Abja – kus võimul pole küll valitsuserakonnad – poputamisel olid, aruandest ega ka valitsuse istungi punktide nimistust ei selgu. Küll aga sai vald oma 2,7 miljoni kroonise keskuse ehitamiseks tõukefondidest 2,43 miljonit krooni.

Riigikontroll oma volitustest tulenevalt selle ega ka teiste konkreetsete rahaeraldiste mõistlikkust muidugi ei hinda. Ent ühtlasi märgitakse, et projektidele antud hinnete põhjal moodustatud paremusjärjestuse hilisem muutmine tõstatab küsimuse: kas hindamismetoodika on sobilik?

Väljavõtteid auditist

Projektide valikuprotsess pole olnud läbipaistev. Seetõttu pole selge, mille poolest on toetatud projektid paremad toetust mittesaanutest.

Hindamismetoodikas on suurel määral maandamata risk, et valitakse subjektiivse eelistuse põhjal ega arvestata suurimat avalikku kasu toovaid vajadusi.

Mõnel pool on seatud projektidele eesmärke, mille täitmises pole kavatsetudki selgusele jõuda.

Toetuste kontrollimisel on rõhk pandud kulude abikõlblikkusele ja objekti ehitustöödele. Projekti mõju avalikele teenustele kontrollitakse selle kõrval vähe.

Osale projektidele on seatud eesmärke, mille täitmist ei olnud kavas projekti lõppedes mõõta.

Koolide investeeringute edukuse hindamisel on tõsiseks takistuseks selgelt välja ütlemata seisukohad, millised koolid on jätkusuutlikud ja millised mitte. Koolivõrgustiku reformimises ei kahtle keegi, aga samal ajal venitatakse lahenduste, otsuste ja vastutaja paikapanemisega.

Sarnaste teenustega asutuste konkurentsi tuvastamine ning toetuste määramisel sellega arvestamine on keeruline, kuna puudub terviklik ülevaade omavalitsuste sotsiaalse taristu täpsest paiknemisest.

KOMMENTAARID:

Regionaalraha selge plaanita laiali puistamine ei anna tulemust

Euroopas on nüüdseks aru saadud, et kui sa kuskile raha pillud, ei vii see asja edasi. Muidu juhtub nagu Itaalias: omal ajal investeerisid riik ja EL jõudsalt riigi lõunaosasse ja ehitasid uhkeid kiirteid ja sadamaid. Tulemust kirjeldatakse nüüd naljaga pooleks niimoodi, et nüüd saab sealt kiiremini ära sõita.

Komisjoni viimased raportid rõhutavad „kohapõhise ühtsus/regionaalpoliitika” rakendamise vajadust, et tagada kohtadel piisav võime olla partner nii keskvalitsusele kui ka teistele regioonidele ja komisjonile vastavate poliitikate rakendamisel.

Kui institutsiooniline pool ja hoiakud ei muutu ning ettevõtlusstruktuuriga ja teiste pikaajalise mõjuga protsessidega ei tegeleta, ei saa poliitikad olla edukad. Terves Ida-Euroopas on see probleem: fokuseeritud on riiklikule konkurentsivõimele ning vahed ida ja lääne vahel on tõesti vähenenud, kuid idas suuresti just regionaalse tasakaalu arvel – ühtsus- ja regionaalpoliitikad on jäänud hambutuks.

Kohalike omavalitsuste „europrojektivõime” on meil üksikute tublide eranditega olematu. Ja kui me räägime järgmiste perioodide rahast, siis ilmselt ei pääse me sellest, et peame mis tahes kujul kohalikke, s.o Eesti mõistes regionaalseid-maakondlikke struktuure tugevdama. Olgu selleks näiteks kas või omavalitsusliidud.

Eesti on Euroopas suutnud administratiivse suutlikkuse osas endale hea maine tekitada. Seega võime Euroopasse küll öelda, et me teemegi nii edasi, nagu seni on tehtud. Aga see tähendab erinevuste suurenemist ehk et Tartu ja Tallinn kasvavad, teised linnad, mis võiksid olla asukohaks uutele ettevõtetele ja luua uusi töökohti, kukuvad aga üha enam ära.
(Garri Raagmaa, TÜ dotsent)

**

Peab olema võimalik kindlaks teha, kas raha ikka läheb parimatele projektidele

Kui pole selgelt aru saada, kuidas rahastamisvalikute aluseks koostatud projektide paremusjärjestus on tekkinud, kui tulemuste kohta esitatakse vastakaid andmeid ning tulemuste kontrollimisel pannakse põhirõhk välisele, on põhjust süsteemi headuses kahelda. Soovitused, mida auditis tegime süsteemi parandamiseks, peaksid võimaldama läbipaistvamaid valikuid.

Lisaks tuleks laiemalt leida lahendus eri ministeeriumide ja ka omavalitsuste koostöös. Selleks on vaja, et nii riigi kui ka omavalitsuse tasandil oleks teada, kuhu regionaalse arenguga liigutakse ja millised võimalused meie käsutuses on. Koostöö ei toimi aga lihtsalt, seda tuleb teadlikult suunata ja koordineerida. Selles osas on regionaalministril oluline roll.

Kuid kui räägime, et toetust küsitakse ja antakse mingi eesmärgi saavutamiseks, siis peab olema võimalik veenduda, et raha läheb parimatele, kes eesmärki täita suudavad, ja mitte nii head jäävad rahast ilma. Mida muud arvesse võttes on võimalik raha kasutada anda selleks, nagu lubanud oleme?

Projekti eesmärgid peavad olema sellised, et projekti lõppedes on nende saavutamises võimalik veenduda.

Riigikontrolli arvates peaks auditis vaadatud projektide eesmärkide keskmes olema avalike teenuste kättesaadavus ja kvaliteet, s.t eesmärgist peab välja tulema, kuidas projekt neid mõjutab. Selles osas saab seada mõõdetavaid parameetreid, nagu teenuste nimetused, arv, osutamise tingimused, tarbijad vms.
(Airi Mikli, riigikontrolli kohaliku omavalitsuse auditi osakonna peakontrolör)